El 25 de octubre de 1977, en el Palacio de la Moncloa, el Gobierno de Adolfo Suárez y los partidos con representación en el Congreso firmaron dos documentos que iban a determinar el rumbo económico y político de España durante la década siguiente. Alianza Popular no firmó. La Unión General de Trabajadores estuvo a punto de no hacerlo y acabó firmando bajo presión. El acuerdo se negoció en semanas, con una economía al borde de la ruptura, y sus efectos siguen debatiéndose casi cinco décadas después.
Una economía al borde del colapso
España llegó a octubre de 1977 con una inflación del 26,4% anual, una cifra que multiplicaba por cinco la media de los países de la Comunidad Económica Europea. El desempleo afectaba a 900.000 personas, el 5,7% de la población activa, y apenas 300.000 de ellas cobraban algún tipo de seguro de paro. El déficit por cuenta corriente había superado los 2.700 millones de dólares y la deuda exterior alcanzaba niveles que el Banco de España consideraba insostenibles.
El origen de esa fragilidad no era coyuntural. El modelo desarrollista de los años sesenta había construido una estructura productiva dependiente en más del 70% de la importación de hidrocarburos, y el embargo petrolero de 1973 golpeó esa dependencia con una crudeza que el franquismo tardío nunca llegó a asumir del todo. Cuando además se cerraron las fronteras laborales de Europa occidental, que durante años habían absorbido el excedente de mano de obra española, cientos de miles de emigrantes regresaron a un mercado de trabajo rígido y sin capacidad de acogerlos.
A esa herencia económica se sumaba una aritmética parlamentaria incómoda. La Unión de Centro Democrático, liderada por Suárez, había ganado las elecciones de junio de 1977 sin mayoría absoluta. Gobernaba en minoría, con el PSOE de Felipe González como principal fuerza de la oposición, el PCE de Santiago Carrillo recién legalizado y con representación parlamentaria por primera vez desde la guerra civil, y Alianza Popular de Manuel Fraga ocupando el espacio de la derecha que reivindicaba la continuidad con el régimen franquista. Los sindicatos, legalizados apenas meses antes tras décadas de clandestinidad, tenían capacidad de movilización pero ninguna experiencia en la negociación institucional que se les iba a exigir.
Fuentes Quintana y la apuesta por el consenso
El nombramiento de Enrique Fuentes Quintana como vicepresidente segundo para asuntos económicos, en julio de 1977, marcó el punto de inflexión. Fuentes Quintana llevaba semanas insistiendo en una idea que se ha citado desde entonces: o la democracia acababa con la inflación, o la inflación acababa con la democracia.
Su diagnóstico partía de una convicción poco convencional para un economista de formación ortodoxa: el ajuste macroeconómico que España necesitaba no podía imponerse por decreto sin poner en riesgo una estructura democrática que llevaba meses de vida. Tampoco podía aplazarse sin provocar un colapso financiero. La salida que propuso fue convertir la necesidad del ajuste en una oportunidad de acuerdo político, sumando a todos los actores relevantes a la responsabilidad de aplicarlo.
Antes de llegar a la mesa de octubre, el propio Fuentes Quintana ya había empujado una devaluación de la peseta en el verano de 1977, junto con la liberalización de los tipos de interés y una reforma del sistema de cajas de ahorro. Fueron medidas de urgencia, insuficientes por sí solas para frenar la crisis, y sirvieron de antesala al programa más ambicioso que negociaría meses después.
Semanas de negociación secreta
La negociación que condujo a los pactos se desarrolló durante semanas, en buena parte a puerta cerrada, con una asimetría de poder evidente entre las partes. El Gobierno contaba con el respaldo del Banco de España y de la comunidad financiera internacional. La CEOE, la patronal fundada apenas unos meses antes, defendió con firmeza sus posiciones y logró incorporar casi la totalidad de sus objetivos al texto final.
Comisiones Obreras, vinculada al PCE, y la UGT, vinculada al PSOE, llegaban a la mesa en una posición mucho más débil. Ambas organizaciones habían nacido o se habían reconstruido en la clandestinidad como instrumentos de lucha antifranquista, no como interlocutores de una negociación tripartita con el Gobierno y la patronal. Sus direcciones, con Marcelino Camacho al frente de CC.OO. y Nicolás Redondo al frente de UGT, asumieron que la prioridad estratégica era la consolidación democrática, y que un colapso económico abriría la puerta a una involución autoritaria que ya se palpaba en los cuarteles. CC.OO. terminó respaldando el acuerdo. La UGT llegó a rechazarlo en una primera fase y acabó firmando, consciente de que quedarse fuera la dejaba sin influencia sobre un programa que de todos modos se iba a aplicar.
El PSOE vivió con inquietud la sintonía que se fue tejiendo entre la UCD y el PCE en torno al acuerdo, y la interpretó como una pérdida de protagonismo político frente a un rival que había estado ilegalizado hasta hacía meses. Alianza Popular, por su parte, se negó de plano a firmar, en una de las primeras fracturas visibles del espacio político a la derecha del centro. El Partido Nacionalista Vasco participó en las conversaciones, pero quedaría desplazado poco después en el diseño del modelo autonómico, una marginación que alimentaría desconfianzas que la Transición nunca terminó de resolver del todo en el País Vasco.
Lo que se firmó: dos textos, dos lógicas
Los pactos no fueron un documento único, sino dos acuerdos diferenciados y complementarios: uno sobre el programa de saneamiento y reforma de la economía, y otro sobre el programa de actuación jurídica y política.
El acuerdo económico giraba en torno a la política de rentas. Se fijó un tope del 22% para los incrementos salariales de 1978, vinculado a la inflación prevista y no a la inflación real. La diferencia parece técnica, pero no lo era: si los precios subían por encima de lo previsto, como de hecho ocurrió, los salarios reales caerían de forma automática, sin que hiciera falta ninguna decisión política adicional para producir ese efecto. El acuerdo consolidó además la devaluación de la peseta iniciada meses antes, introdujo medidas de contención del gasto público mediante la reducción de subvenciones, y prometió una reforma fiscal progresiva que, sobre el papel firmado, quedó en compromiso genérico sin desarrollo concreto.
La cláusula más controvertida del texto permitía a las empresas reducir sus plantillas hasta un 5% cuando se superasen los topes salariales pactados, y abría la puerta a fórmulas de contratación temporal y despido con menos garantías que las vigentes hasta entonces. Ahí se sembró, aunque nadie lo llamara así en 1977, la semilla de la dualización que hoy caracteriza al mercado de trabajo español entre empleo estable y empleo precario.
Como contrapartida a la contención salarial, el acuerdo incorporó un incremento del 30% en la masa global de las pensiones para 1978 y el compromiso de desarrollar un sistema público de sanidad y educación. La conquista fue real: pocos gobiernos en la Europa de la época habían aumentado las pensiones con esa intensidad en un solo ejercicio. Pero el desarrollo efectivo de ese Estado de bienestar tardaría años en materializarse. La Ley General de Sanidad, que universalizó la asistencia sanitaria, no llegaría hasta 1986.
El acuerdo jurídico y político tenía un objetivo distinto: crear el clima de confianza necesario para que las Cortes pudieran redactar y aprobar una Constitución. Incluía la despenalización del adulterio y del amancebamiento, la legalización de los anticonceptivos, garantías de libertad de expresión y de prensa, y el compromiso de revisar el Código Penal y la Ley de Orden Público para eliminar los delitos de opinión que habían sobrevivido a la muerte de Franco.
Un éxito político con letra pequeña
En el corto plazo, el balance político de los pactos resulta difícil de discutir. Crearon el clima de confianza mutua que permitió a las Cortes abordar, a lo largo de 1978, la redacción de la Constitución. Instauraron una cultura de diálogo social, con el Gobierno, los sindicatos y la patronal negociando en una misma mesa, que sigue siendo el mecanismo de referencia para gestionar los grandes conflictos laborales en España. Y orientaron la economía hacia un modelo de mercado abierto que, años después, facilitaría la entrada de España en la Comunidad Económica Europea, en 1986.
Nada de eso estaba garantizado en octubre de 1977. La democracia española tenía cinco meses de vida, el ejército conservaba estructuras y lealtades del franquismo, y la inflación amenazaba con desbordar cualquier previsión presupuestaria. Que las principales fuerzas políticas, con la excepción de Alianza Popular, y las principales centrales sindicales aceptaran compartir la responsabilidad de un ajuste doloroso fue, en ese contexto, un ejercicio de responsabilidad colectiva poco habitual en la historia europea del siglo XX.
Pero ese éxito tuvo una letra pequeña que los libros de texto rara vez desarrollan. El diseño de la política de rentas garantizaba que el ajuste lo pagarían sobre todo los asalariados, no el capital. Y la firma de los pactos coincidió, no por casualidad, con un cambio de estrategia en la izquierda española que apartó a los partidos de la movilización social justo cuando el movimiento vecinal, el movimiento feminista y el sindicalismo de base atravesaban su momento de mayor fuerza. De eso trata la segunda entrada de esta serie.
La historia que no te contaron no desaparece. Solo espera a que alguien se atreva a contarla.
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